其一，中央決策系統：皇帝系統。

在帝國開創的官制中，所謂皇帝最高權力，不是僅僅由皇帝一個人來實施，而是由圍繞皇帝建立起來的一個政務系統來完成。帝國新官制中的皇帝系統包括：皇帝本人，郎中令（九卿之一，總領宮殿、諫官、謁者各署，掌一應宮殿并皇帝護衛事，幾類后世之元首辦公廳），尚書丞（直接為皇帝執掌圖書典籍及秘記奏章事，幾類后世之秘書處），奉常（九卿之一，總領太廟、太祝、太史、太宰、太卜等署，總掌意識形態事），衛尉（九卿之一，設衛令、公車司馬等署，總掌皇城屯兵），太仆（九卿之一，以原中車府令為基礎擴大，設兩丞，總掌皇室車馬交通事），宗正（九卿之一，以原駟車庶長署擴大而設，總掌皇族事務），將作少府（掌皇室工程，設左右前后中五校令，管轄工徒），大內（掌皇室府庫并地方朝貢），太子太傅（以原太子傅擴大而設，掌太子并皇族子弟教習）。也就是說，皇帝總領九大機構，行使國家最高決策權力。在這九大機構中，主要的輔助決策機構是郎中令、尚書丞、奉常、宗正、太子太傅五大機構，其余四大機構為皇室事務機構。

其二，中央政務系統：以丞相為軸心的三公九卿系統。

三公是：丞相、太尉、御史大夫。三公稱謂，來自周室官制，為太師、太傅、太保，為遠古官制中地位最為尊崇的三人。春秋戰國之世，三公之實不在，三公之說猶存，多為對地位尊崇的權臣的一種敬意說法。帝國官制明確以丞相、太尉、御史大夫為三公，便是確立了這三個機構的政務軸心地位，與周代三公的“協理陰陽”之類的虛事有本質的不同。帝國三公，各為一個系統－－

丞相綜合系統：開府總領國政，設左右丞相，亦稱相國，多有下屬事務官署。

太尉兵政系統：開府總領涉軍政務，以老秦國尉府擴大而設。

御史大夫監察系統：開府，監察百官并天下郡縣，以原御史署及原國正監擴大而設。

三公之下為九卿。九卿者，分別執掌九大領域之施政系統也。之所以將九卿置于三公之下，其實際作用在于明確層級權力：九卿在三公（主要在丞相）領導之下施政，以保不政出多門。九卿之中，五卿隸屬皇帝系統，四卿隸屬三公系統。三公之四卿為：廷尉（執法機構，設左監、右監、獄正三署，側重受命于御史大夫府），治粟內史（以原大田令府擴大而設，掌經濟民生諸事，隸屬丞相系統），典客（以原行人署、屬邦署合并擴大，掌邦交并邊陲部族事務，隸屬丞相府），少府（以原關市、邦司空等署合并擴大而設，掌國家賦稅，設六丞，隸屬丞相府）。

九卿之外，帝國尚有若干散官機構，或歸皇帝系統，或歸三公系統。中央主要散官機構是：客卿（才士之虛職，可與聞國事，多為試用，皇帝系統任命，任事歸丞相系統），博士學宮（以博士仆射為主官，設博士七十余人，掌典教禮儀博通古今，備咨詢國政，皇帝系統任命，任事亦主要隸屬皇帝系統），中尉（掌京師治安，設兩丞，轄斥候、司馬、千人三署，隸屬太尉系統），內史（掌京師政務，列中央官吏，隸屬丞相系統）。

其三，郡縣施政系統：郡守縣令為軸心的地方系統。

郡官主要是：郡守（一郡主官，總掌政事，后世稱太守），郡丞（輔助郡守掌事，郡守之副），郡尉（一郡武官，掌守軍并治安事），監御史（中央之御史大夫派進各郡的監察郡政之官員，后世改稱刺史），郡法官（掌律法典籍并律法答問，備官員民眾咨詢），郡卒史（掌郡文書事，轄書吏十人），主簿（掌一郡財政賦稅，或兼領文書事），斷獄都尉（掌一郡司法，受中央廷尉府與郡守雙重管轄），牧師令（邊疆郡設置，掌畜牧，屬吏六人），長史（邊疆郡設置，爵同郡丞，掌兵馬）。

縣官主要是：縣令（一縣主官，總掌政事）、縣丞、縣尉、縣法官、獄椽等，職司與郡同名官一致。除此之外，縣府有若干辦事吏：道嗇夫（掌官道修筑及維護），倉嗇夫（掌禾倉，并按民戶收糧），田嗇夫（掌督導耕耘），苑嗇夫（掌監護山林水面），廄嗇夫（掌督導牛馬牲畜之繁殖養育）。

其四，鄉官系統：最基層的三級民治－－鄉、亭、里。

這個最基層的治民系統，當從最下說起。據《漢書．百官公卿表》記載，秦時一縣，土地大體在方百里上下，人口眾多的縣地面稍小，人口稀少者則地廣。但總體說來，都比后世的縣要大得多。為此，縣以下分三級治理：

最下施治單元為里，大體相當于后世的村。里設里正一人，統掌行法施政。里正之下，設里宰一人（掌均平分肉），里監門一人（護衛里正），伍老（掌五家行法連坐事，多少以里轄民戶數目而定）。

十里為一亭，設亭長一人，統管全亭施政到民；亭有吏員四人：亭父（掌亭所開閉掃除雜務，亦稱亭卒），求盜（掌亭內治安，亦為亭卒之一，若后世捕快），田典（掌督察民戶耕耘），牛長（掌每年四次督察耕牛，并‘掌牛賞功事）。不久之后，列位看官將遇到掀起天下大波瀾的一個著名亭長－－劉邦。

十亭組成一鄉。鄉官，以三老為最尊。所謂三老，本指上壽（百二十歲）、中壽（百歲）、下壽（八十歲）三種老人。作為帝國施治的鄉三老，大體是八十歲上下的三位老人，執掌民風民俗教化，以利法令推行，是以列位鄉官之首。鄉政的真正施治官吏，是有秩（總掌鄉政）、嗇夫（掌聽訟、賦稅）、游徼（掌捕盜）。

如上四大系統，非但在戰國末世堪稱宏大奇跡，即或在今日看去，也滲透著濃郁的系統管理思維。帝國對施政系統的四層級分割－－國、郡、縣、鄉，兩千余年后仍被看作國家治理的黃金分割法則，以至在整個人類世界都成為國家治理的通行劃分。那時候，已經開始衰落的西方的古希臘還是城邦制，不知大國系統為何物；羅馬帝國還在萌發階段，更不知千里萬里的大國為何物；世界其他地區的族群，也沒有涌現任何一個具有如此規模的國家，當然更談不上有宏大的國家治理思維。也就是說，秦帝國在人類歷史上第一次開創了宏大的國家行政系統，而且一次到位，具有后人無法觸動其根基的科學性。如此宏大的文明視野，如此深遠的歷史洞察，不能不令人嘆為觀止。后人尚且如此，已經習慣了施治松散的戰國人民，如何不感到驚心動魄的新潮撲面而來？

然則，老百姓更看重效用。在士人世族對新官制的一片驚嘆之中，天下黔首卻更多地關注著皇帝對新朝官員的發布。畢竟，只有具體的主政官員，對老百姓才有著直接的利害。果然，新官制詔書頒行旬日之后，皇帝的第一道拜官詔書跟著頒行了。皇帝詔書拜定的中央高官是：

三公：左丞相李斯右丞相馮去疾

太尉王賁

御史大夫馮劫

九卿：廷尉姚賈

治粟內史鄭國

典客頓弱

郎中令蒙毅

奉常胡毋敬

少府章邯

太仆馬興

宗正嬴騰

衛尉楊端和

武職：大將軍王翦

大將軍蒙恬

隴西將軍李信

九原將軍辛勝

南海將軍趙佗

閩越將軍任囂

少傅孔鮒（文散官）

博士仆射周青臣（文散官）

拜官詔書頒行之日，天下激起了更大的議論風潮。

雖說郡守縣令的任職還沒有發布，然僅僅是中央國府的重臣，已經使天下臣民瞠目結舌了。議論蜂起，民眾最不可思議的竟都是有關皇帝的事。一則，如此多的煌煌要職，竟沒有一個皇族子弟，奇也哉！當然，那個宗正嬴騰是不作數的，那是執掌皇族事務的官員，自然得是皇族了。二則，皇帝即位大典時沒有冊封皇后，這次大拜官還沒有冊封皇后，奇也哉！天子不立后，不明正妻之位，奇也哉！三則，皇帝大典沒立太子，這次大拜官也沒立太子。分明皇帝有二十余個皇子，不立太子，奇也哉！紛紛稱奇之余，有人便盛贊皇帝大公天下，實在是亙古未聞的圣明天子。中有好事者，仿效官府考功之法，將多年來皇帝所做的大事一一按照年月日排列，結果是大為驚愕－－皇帝的大事件件相連，閑暇空隙比老百姓還少！于是，市井之徒驚嘆：“皇帝連放屁的空都沒有！”議論流播，邊遠郡縣的民眾想起既往官府對秦國秦王的譏諷咒罵，更是感慨萬千，說皇帝忙得連自家的事都顧不得想了，這樣的皇帝想叫他學學桀紂只怕都難，罵人家未免太刻薄了。

議論激蕩之中，咸陽傳出了博士淳于越最為響亮的非議之辭：“嗟乎！今皇帝有海內，而子弟為匹夫，豈能長治久安哉！”此話傳之咸陽，傳之天下，六國老世族們無不紛紛稱快，一時爭相傳誦。黔首庶民則相反，輕蔑地不予理睬，反倒是萬歲聲彌漫了天下城鄉。各郡縣紛紛上書奏報：“民多以為大圣作治，建定法度，顯著綱紀，大矣哉！”“天下咸伏，男樂其疇，女修其業，事各有序，莫不安所！”

百余年后，西漢賈誼的《過秦論》坦率地記述了帝國初期的蓬勃局面，其云：“秦并海內，兼諸侯，南面稱帝，以養四海。天下之士，斐然向風。若是者何也？曰：近古無王者久矣！周室卑微，五霸既沒，令不行于天下，是以諸侯力政，兵革不休。今秦南面而王，是上有天子也。既元元之民冀得安其性命，莫不虛心而仰上。”西漢名士嚴安亦云：“元元黎民得免于戰國，逢明天子，人人自以為更生。”亙古以來，民眾人人自以為重活了一回，這樣的盛世能有幾次？

官制詔書與拜官詔書頒行后的一個月里，中央最要害的三公九卿共十二官府便全部整合完畢了。各自開府的三公官署最先就緒。丞相府以原王綰的丞相府邸為根基，房屋擴大了許多，吏員增加了將近百人。太尉府以原國尉府為根基，房屋未增一間，只增加了許多熟悉軍政的文吏。御史大夫是新創大府，一時沒有合適的足供開府的大官邸。王賁飛書與老父親會商，王翦立即從南海向皇帝上書，自請將原來的上將軍府邸劃作御史大夫府。嬴政立即允準，并下令郎中令蒙毅為王翦新起一座家居府邸。

與此同時，李斯、馮去疾的丞相府與馮劫的御史大夫府，已經將解決三十六郡郡守與一千余縣令的應對方略擬定好了。其時郡縣初設，新郡老郡新縣老縣相交錯，官吏更是良莠不齊。除了秦國老郡，新郡多為假郡守（代理），諸多邊陲新郡還沒有郡守，縣令缺額更是達到六成。這些郡縣的政事，都由秦軍駐守將軍兼政署理著，亟待納入正軌。

左相李斯通盤籌劃，擬定了一個“因地任官”的總體方略，分為三種情形分別解決：其一，東南邊地五郡之郡守縣令，由大將軍王翦統籌決之，后報丞相府并皇帝認可；其二，西北邊地五郡之郡守縣令，由上將軍蒙恬并隴西將軍李信統籌決之；其三，一統之前由秦王確認的老十郡郡守不變，其轄下所缺縣令，由郡守舉薦，奏報皇帝確認；其四，其余十六郡之郡守縣令，由丞相府擬定人選，奏報皇帝確認。在方略擬定之后，李斯特意親筆附：“天下初定，官吏珍稀。欲決施政之難，臣敢請兩策：一則甄別六國舊吏，擇其能事而無大瑕疵者放手用之；二則下詔各郡縣招募游學之士，入郡縣為吏，后報御史大夫府核定。”

嬴政當即批下：“可。”并又增加了一則用人之路：“諸功臣子弟，擇其能者，亦可先假郡守縣令，待其政績彰顯，朕行拜官。”

皇帝開此一路，李斯卻有些為難了。畢竟，郡守縣令都是獨當一面的治民重臣，依據不得世襲的秦法，功臣子弟若本人沒有功績，則依然布衣之身，是做不得如此顯要職官的。如今皇帝特許以“假”職（代理）試用功臣子弟，不失為救急之法。然則，功臣子弟如何遴選，牽涉便太多了。于是，李斯決意聽其自然，將皇帝制批立即送達各署，并下令可相互舉薦功臣子弟。李斯抱定的主意是：有人舉薦便報皇帝，無人舉薦便待后再說。不料皇帝制批一頒，咸陽又是議論大起。這次是老秦大臣們萬般感慨，如此一條可行之路，竟還是沒有皇族子弟，皇帝于心何忍也！如此感喟之下，功臣們竟是無一人舉薦相互熟悉的子弟了。

秋風初起之時，中央直選的十六郡守將要赴任了。其中只有一個功臣子弟，這便是李斯的長子李由，職假三川郡守。李由之任，是在缺任一郡而又一時遴選無門的情勢下，馮劫全力舉薦的，皇帝親自準許了。這教李斯很感難堪，立即舉薦王翦的長孫王離取代。可皇帝征詢王賁之意，王賁卻堅執說王離才具不堪大任，正要送其入軍歷練。皇帝最后決斷，取了李由，并不許李斯變更。李斯才不再說話了。

臨行之日，嬴政親率三公到十里郊亭，為郡守們舉行了餞行大禮。最隆重的儀式是，皇帝特賜了每個郡守一尊尚坊特鑄的青銅郡鼎，鼎身鐫刻著郡名與首任郡守姓名。當十六名郡守捧起刻有自家姓名的郡鼎時，人人熱淚縱橫，奮然不能自已，直覺自己的生命血肉已經融進了將要踏上的那一方陌生的土地ii

郡守餞行禮歸來，皇城東偏殿的燈光又亮到晨曦初上。

始皇帝的目光，又轉向了一個極少為人重視的領域。

?中央，先秦詞匯，四方之中。《韓非子．揚權》：“事在四方，要在中央。”

_a